对《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的解读
陈国庆 最高人民检察院法律政策研究室主任、法学博士
此次刑诉法修改是对我国刑事诉讼制度的一次重大修改和完善,增加了一些新的制度,在证据制度、强制措施、侦查措施、辩护制度、逮捕制度、公诉制度等方面都作了改革和完善。另外,修改后刑诉法有一些概念、条文含义存在进一步作出解释的必要,如特别重大贿赂犯罪、指定居所监视居住等。这些规定如何落实,概念如何界定,直接关系到检察权的正确行使,关系到诉讼当事人权利的保障。
《规则》修改突出体现了监督者更要接受监督的理念,针对检察机关执法办案的重点环节,规定了较为完备的内部监督制约机制,包括检察机关受理案件后的内部移送、对办案流程的监控、对办案质量的管理、以及新增职能的内部分工等,以严格规范检察机关执法办案活动。
这次修改《规则》,在基本原则、根本任务,以及具体制度的设计上,都突出体现了惩治犯罪与保障人权统一、强化监督与规范执法并重的理念。
一、进一步规范惩治犯罪的手段和措施,更加有效地惩治职务犯罪
当前,我国正处于社会转型期和矛盾凸显期,刑事案件居高不下,犯罪种类和手段出现许多新变化,打击犯罪、维护稳定的任务十分繁重。修改后的《规则》按照刑诉法的有关规定,对惩治犯罪的手段和措施作了进一步的规范和细化。
1.正确使用指定居所监视居住的强制措施
修改后刑诉法规定,对于涉嫌特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。这是在侦查环节应对职务犯罪特殊性的有效措施。对这一措施既要善于使用,又要慎重使用。《规则》对指定居所监视居住的执行地点予以明确,概括规定了指定居所应当具备的条件:一是要具备正常的生活、休息条件；二是要便于监视、管理；三是能够保证办案安全。同时规定,采取指定居所监视居住的,不得在看守所、拘留所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门的办案场所或者检察机关的办公区域执行。
2.规范使用技术侦查措施
修改后刑诉法增加了关于技术侦查措施的规定,相应的,《规则》在侦查一章中设专节对技术侦查措施作了专门规定,对技术侦查措施的使用作了严格的规范和约束:第一,关于适用范围,仅限于涉案数额在十万元以上、采取其他方法难以收集证据的重大贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件,或者用于追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人。第二,使用的环节必须是在立案以后,立案以前不得使用技术侦查措施。第三,必须经过严格的批准手续,批准决定自签发之日起三个月以内有效。第四,检察机关要交有关机关执行。第五,采取技术侦查措施获取的证据、线索及其他有关材料,只能用于对犯罪的侦查、起诉和审判,不得用于其他用途。
3.正确适用一人犯数罪、关联犯罪的并案处理
原《规则》规定,人民检察院侦查直接受理的刑事案件涉及公安机关管辖的刑事案件,应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。这就造成一人犯数罪或者关联犯罪,往往由不同机关立案侦查,不利于集中调查取证,也不利于侦查、起诉、审判的衔接。例如一些渎职犯罪,如徇私枉法罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵走私罪、玩忽职守罪等的认定,往往与公安机关管辖的犯罪相关联,而公安机关管辖的犯罪往往又是构成这些渎职犯罪的要件。以主罪或最先发现作为确定侦查管辖的原则,对案件进行并案处理,有利于查明案件事实。《规则》对一人犯数罪及关联犯罪的并案处理作出规定,同时规定,并案处理要以有利于查明案件事实和保障诉讼顺利进行为前提。
4.正确使用量刑建议,保证被告人罚当其罪
2008年以来,在有关中央司法机关的配合下,最高人民法院牵头推行了量刑规范化改革工作。实践证明,量刑规范化改革有利于促进审判公开,使量刑方法更加科学规范,量刑尺度更加具体明确,量刑过程更加公开透明,量刑结果更加公正和均衡。统计数字表明,通过试行量刑规范化办理的案件,当庭认罪率、和解撤诉率、退赃退赔率和服判息诉率明显上升,案件的上诉率、抗诉率、上访申诉率普遍下降,进一步提高了刑事司法公信力。修改后的刑事诉讼法吸收了这一改革成果,规定在法庭审理过程中,对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论。此次《规则》修改,吸收了量刑规范化改革的成果,参考了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》,对检察机关提出量刑建议的案件范围、提出方式、内部审批程序、量刑建议的载体、法庭审理中量刑证据的出示以及提出量刑建议的时机等作了规定,有利于促进检察机关的量刑建议工作进一步规范化,保证被告人罚当其罪。
5.正确适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序
在刑事诉讼中,对违法所得应如何处理,是一个法律规定不明确并长期困扰公安机关、人民检察院的问题。此次刑诉法修改适应司法实践的需要,建立了违法所得没收机制,彰显了我国打击贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪的决心。
《规则》对违法所得没收程序设专节加以规定,明确规定了检察机关对没收违法所得意见书的审查、提出没收违法所得申请、没收违法所得申请书的内容、出席法庭、检察监督等具体内容,对于加大惩治贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪的力度,不让潜逃的犯罪分子在经济上占到便宜,及时处置犯罪嫌疑人、被告人死亡案件的涉案财产具有积极意义。
二、充分体现“尊重和保障人权”的原则,强化对犯罪嫌疑人、被告人权利保护
把“尊重和保障人权”写入《规则》,既是落实修改后刑诉法的必然要求,也是我国社会主义司法制度的本质要求。《规则》不仅在总则部分鲜明地将“尊重和保障人权”作为人民检察院在刑事诉讼中的根本任务之一,而且在证据、辩护、强制措施、侦查措施、审查逮捕、审查起诉等程序设置和具体规定中都贯彻和体现了“尊重和保障人权”的原则。
1.切实保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权
辩护制度是刑事诉讼中人权保障的一项重要制度。近年来,我国的刑事辩护制度取得长足发展,但也存在诸如律师“会见难、阅卷难、取证难”等突出问题。修改后刑诉法针对辩护制度存在的问题,作了重大修改。为了适应这一变化,《规则》将有关辩护与代理的内容单独作为一章,并根据修改后刑诉法的规定,增加了诸多保障犯罪嫌疑人委托辩护人以及保障辩护人行使诉讼权利的条文,包括犯罪嫌疑人委托辩护权、辩护律师会见权、辩护人阅卷权、辩护律师申请检察机关调取无罪、罪轻证据的权利、辩护人提出辩护意见权,以及辩护人申诉、控告权等。
2.正确适用非法证据排除制度,防止刑讯逼供
《规则》对检察机关排除非法证据的具体操作程序作了规定:一是对非法证据排除制度中“刑讯逼供”和其他“非法方法”作出了界定。刑讯逼供是指使用肉刑或者变相使用肉刑,使犯罪嫌疑人在肉体或者精神上遭受剧烈疼痛或者痛苦以逼取供述的行为。其他非法方法是指违法程度和对当事人的强迫程度与刑讯逼供或者暴力、威胁相当,迫使其违背意愿供述的方法。二是规定了排除非法证据的效力。关于言词证据,被排除的非法言词证据不得作为报请逮捕、批准或者决定逮捕、移送审查起诉以及提起公诉的依据；关于物证、书证,对于经侦查机关补正或者能够作出合理解释的,可以作为批准或者决定逮捕、提起公诉的依据,侦查机关不能补正或者无法作出合理解释的,对该证据应当予以排除。三是规定了排除非法证据的诉讼环节。人民检察院在侦查、审查起诉和审判阶段均可启动非法证据排除程序。另外,检察人员参加庭前会议时,应当就排除非法证据提出意见,如果能在庭前解决非法证据排除问题的,应当尽量在庭前作出决定。
3.严格执行关于传唤、拘传间隔时间的规定,防止变相拘禁
新刑诉法未明确两次传唤、拘传的间隔时间,仅规定“应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间”。司法实践中存在着通过连续传唤、拘传变相延长传唤、拘传时间的现象。我们认为,对于限制或者剥夺人身自由的强制措施应当严格依法规范,传唤、拘传强制措施可以由侦查机关自行决定适用,更应从制度设计上防止其单纯从有利侦查的角度任意解释和适用。修改后的《规则》规定,两次传唤、拘传间隔的时间一般不得少于十二小时,不得以连续传唤、拘传的方式变相拘禁犯罪嫌疑人。
4.依法执行逮捕后的羁押必要性审查制度,防止不当羁押
为解决捕后“一押到底”的问题,使羁押期限与办案期限适当分离,更严格慎重使用逮捕措施,修改后刑诉法增设了羁押必要性审查制度。这是给检察机关新增加的一项重要职责,也是尊重和保障人权的一项重要制度。《规则》对具体的操作程序作了规定:一是列举了可以提出予以释放或者变更强制措施的建议的情形,包括案件事实基本查清,证据已经收集固定,符合取保候审或者监视居住条件等；二是列举了羁押必要性审查的审查方式,包括向侦查机关了解侦查取证的进展情况、调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体健康状况等；三是在检察机关内部对羁押必要性审查作了分工；四是规定了提出建议的具体程序。这些规定有利于保障犯罪嫌疑人、被告人不被不合法及不正当羁押的权利,同时也有利于改变我国羁押率居高不下的局面,节约国家的司法成本和资源。
5.正确适用未成年人刑事案件诉讼程序,保护未成年犯罪嫌疑人合法权益
为了最大限度地教育、感化、挽救犯罪的未成年人,保障未成年犯罪嫌疑人的合法权益,修改后的《规则》设专节规定了未成年人刑事案件诉讼程序,主要包括以下内容:一是人民检察院应当指定熟悉未成年人身心特点的检察人员办理未成年人刑事案件；二是应当依法保障未成年犯罪嫌疑人的诉讼权利,包括必须保证未成年犯罪嫌疑人获得辩护人辩护,讯问时必须通知法定代理人或其他有关人员到场,一般不得使用械具等；三是应当认真执行对未成年人的社会调查制度,把社会调查报告作为教育和办案的参考；四是应当根据未成年犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实、主观恶性、有无监护与社会帮教条件等,综合衡量其社会危险性,严格限制适用逮捕措施；五是应当依法适用附条件不起诉制度,充分发挥这项制度在教育、感化、挽救未成年犯罪人方面的作用；六是应当严格执行犯罪记录封存制度,帮助失足未成年人尽快回归社会而不受歧视,预防其重新犯罪。
三、进一步强化法律监督职责
加强和完善检察机关对刑事诉讼活动的法律监督,是这次修改刑诉法的重点之一,也是修改《规则》的重要原则和要求。《规则》完善了检察机关刑事诉讼法律监督的范围,丰富了监督手段,健全了监督机制,明确了监督效力,全面强化了检察机关的诉讼监督职能。
1.正确适用对不应当立案而立案的监督
修改后的《规则》明确规定检察机关有权对公安机关不应当立案而立案进行监督,并规定了通知公安机关撤销案件的监督方式。关于检察机关监督公安机关对不应当立案而立案的案件予以撤销,需要注意以下几点:第一,应当突出监督的重点,主要是公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷,或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形。第二,监督的启动要求具有一定的证据证明公安机关存在违法动用刑事手段的情形。第三,对于此类案件的监督,主要是指在公安机关移送审查逮捕前或者移送审查起诉前发现的案件。如果已经移送审查批准逮捕或者移送审查起诉的,应当通过不批准逮捕或者不起诉手段予以解决。
2.正确适用对强制措施和侦查措施的监督
修改后刑诉法第一百一十五条对当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对司法机关及其工作人员采取强制措施和侦查措施有违法情形时的申诉、控告及处理程序作了规定。修改后的《规则》对此作了细化:当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对司法机关及其工作人员有规定的行为之一的,应当首先向该司法机关提出申诉或者控告,对该机关对申诉或者控告的处理不服的,才能向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件,对办理案件的人民检察院的处理不服的,可以向上一级人民检察院申诉；人民检察院对申诉应当及时进行审查,情况属实的,通知有关机关予以纠正。
3.严格执行对羁押和办案期限的监督
羁押期限与办案期限贯穿侦查、起诉、审判各个诉讼阶段,与犯罪嫌疑人、被告人的权益保障息息相关。实践中,在人民检察院内部,侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门都可以监督,但是各部门权责不明或者职能交叉,容易出现相互推诿、监督不力等问题。
修改后的《规则》将“羁押和办案期限监督”单列一节,并区别三种情形,对羁押期限和办案期限监督的职责作出了合理分工:第一,对公安机关、人民法院办理案件的羁押期限和办案期限的监督,犯罪嫌疑人、被告人被羁押的,由人民检察院监所检察部门负责；第二,犯罪嫌疑人、被告人未被羁押的,由人民检察院侦查监督部门或者公诉部门负责；第三,对人民检察院办理案件的羁押期限和办案期限的监督,由本院案件管理部门负责。
4.正确履行对刑罚变更执行的同步监督
修改后刑诉法规定了检察机关对暂予监外执行、减刑、假释裁决前监督的职责,这一机制有利于提高监督的实效和力度,弥补检察机关事后监督的不足,促进刑罚变更执行的公平公正。基于此,《规则》规定,人民检察院收到监狱、看守所抄送的暂予监外执行书面意见副本后,应当逐案进行审查,发现罪犯不符合暂予监外执行法定条件或者提请暂予监外执行违反法定程序的,应当在十日以内向决定或者批准机关提出书面检察意见,同时也可以向监狱、看守所提出书面纠正意见。人民检察院收到执行机关抄送的减刑、假释建议书副本后,应当逐案进行审查,发现减刑、假释建议不当或者提请减刑、假释违反法定程序的,应当在十日以内向审理减刑、假释案件的人民法院提出书面检察意见,同时也可以向执行机关提出书面纠正意见。
四、进一步规范执法活动,确保检察权依法正确行使
检察机关在监督纠正侦查、审判机关违法情形的同时,还要重视监督纠正检察机关自身执法中的违法情形。修改后的《规则》在强化检察机关监督职能的同时,也对检察机关规范行使职权、加强自身监督制约提出了一系列新的更高的要求。
1.准确把握对“特别重大贿赂犯罪”的界定
对“特别重大贿赂犯罪”的界定,直接关系到辩护律师会见在押犯罪嫌疑人是否要经侦查机关许可和指定居所监视居住的案件范围。修改后的《规则》将“特别重大贿赂犯罪”界定为以下三类案件:涉嫌贿赂犯罪数额在五十万元以上,犯罪情节恶劣的；有重大社会影响的；涉及国家重大利益的。关于涉案金额五十万元的标准,是根据目前办理贿赂案件的实际情况提出的。同时,我们还增加了“犯罪情节恶劣”的条件,对该情形作了进一步的限制。关于有重大社会影响的标准,主要是考虑要案的查办。一些身居要职的国家工作人员贿赂案件的查办,政治和社会影响都较大。关于涉及国家重大利益,主要是考虑发生在一些重要领域、涉及国家政治、军事、外交以及重点工程等关系国家重要利益的贿赂犯罪案件。上述三种情形约占检察机关查办贿赂犯罪案件的10%左右,不超过20%,这一比例较好地平衡了保障犯罪嫌疑人合法权利和打击特殊犯罪两方面的需要。
2.严格执行讯问全程同步录音、录像制度
检察机关从2006年开始推行讯问职务犯罪嫌疑人的全程同步录音、录像制度,一个重要的目的就是规范检察机关的讯问活动,防止对犯罪嫌疑人刑讯逼供。实践证明,这一制度的效果是好的。新刑诉法吸收这一经验,规定了讯问过程的录音或者录像制度。在检察机关内部,对讯问职务犯罪嫌疑人录音、录像的要求更高,要求做到“全程、全部、全面”进行。修改后的《规则》对讯问时录音、录像规定了具体的操作程序,规定每次讯问犯罪嫌疑人都应当对讯问过程实行全程录音、录像；讯问和录音、录像的人员要分离,讯问由侦查人员负责,录音、录像由检察技术人员负责；被告人或者辩护人对讯问活动合法性提出异议的,必要时公诉人可以提请法庭当庭播放相关时段的讯问录音、录像,对有关异议或者事实进行质证。
3.全面贯彻职务犯罪案件审查逮捕“上提一级”的要求
检察机关作为法律监督机关,其自身办理职务犯罪案件如何监督一直是社会关注的问题。由于职务犯罪案件的立案、侦查、决定逮捕以前均由同一个检察院行使,权力较为集中,容易让人们对检察机关办案的公正性和公信力产生怀疑,也不利于维护犯罪嫌疑人的合法权益。将职务犯罪案件的逮捕由上级检察院审查决定,有利于加强上级检察院对下级检察院查办职务犯罪案件工作的监督制约,对于提高检察机关的执法公正性和公信力,保障犯罪嫌疑人的合法权益具有积极意义。
为了切实发挥逮捕上提一级制度的作用,《规则》规定,分、州、市人民检察院需要将属于本院管辖的案件指定下级人民检察院管辖的,应当报请上一级人民检察院批准。
4.正确理解和把握案件管理机制改革的要求
目前,全国检察机关正在推行案件管理机制改革。案件管理工作是检察机关内部一项重要的管理监督机制,《规则》专设一章“案件管理”,对案件管理工作作了规定,要求各级检察机关加强对自身执法办案的监督和管理,切实保障修改后的刑事诉讼法和刑事诉讼规则在检察机关得以全面正确贯彻执行。
