【关键词】

行政公益诉讼  生态环境领域  行刑衔接  检察建议

【要旨】

        县级林业主管部门对本行政区域内的林业资源负有保护和监督管理的法定职责。在非法占用农用地案件中，因犯罪嫌疑人擅自改变林地用途，破坏林地资源的行为情节轻微被作出不起诉决定的，检察机关应及时履行公益诉讼监督职责，督促林业主管部门对被不起诉人作出行政处罚，恢复被破坏的林地，保护林地资源，维护国家利益和社会公共利益。

【基本案情】

        2008年4月30日，天全县二郎山生态旅游开发有限公司与天全县人民政府签订合同，取得了天全县小二郎山、喇叭河、红灵山等景区约977平方公里的旅游资源开发经营权，合同约定由天全县人民政府负责完成相关审批手续。之后，该公司陆续对喇叭河景区进行开发，但因受“5.12汶川地震”及“4.20芦山地震”的影响，未大规模开发利用。2014年，该公司的“二郎山项目”纳入灾后重建项目。2017年3月14日，四川省林业厅作出川林审批函（2017）34号关于天全县二郎山项目拟进入四川天全县喇叭河自然保护区实验区的批复，准许该公司在喇叭河自然保护区实验区内永久占地4.9826公顷、临时占地0.4995公顷建设蓝水晶湿地公园、观景平台、生态厕所等休息服务配套设施、地质灾害治理项目。2015年8月，天全县二郎山生态旅游开发有限公司与新疆环宇建设（集团）工程有限责任公司签订合作协议，由新疆环宇公司在喇叭河景区具体实施“二郎山项目”建设。建设期间，天全县二郎山生态旅游开发有限公司在未办理使用林地手续的情形下，擅自在该景区进行消防池、道路提升、小景观等其他项目的工程建设，改变林地用途面积共计1.7558公顷。天全县森林公安局以天全县二郎山生态旅游开发有限公司及公司主管人员涉嫌非法占用农用地罪为由于2019年10月21日立案侦查，2019年11月7日移送天全县检察院审查起诉。天全县检察院结合本案占地原因、管理责任、危害后果以及涉案人员认罪认罚等情况，经检委会讨论研究于2019年11月15日对天全县二郎山生态旅游开发有限公司及涉案人员作出罪轻不起诉决定，但认为天全县二郎山生态旅游开发有限公司未批先建得行为破坏林地资源，有必要给予不起诉人以行政处罚。按照院内公益诉讼办案协作机制，公诉部门将该案线索移送公益诉讼办案部门

【检察建议】

天全县人民检察院公益诉讼办案部门对该案进行了立案审查，认为天全县二郎山生态旅游开发有限公司未办理林地占用手续在喇叭河景区实施其他建设项目的行为致使景区生态环境遭到破坏，检察机关虽对该公司非法占用农用地的犯罪行为作出罪轻不起诉决定，但其毁坏的林地资源环境未得到恢复，损害了生态环境，国家利益和社会公共利益。对于该公司未批先建的违法行为，天全县林业局作为林业主管部门，负有对本行政区域内的森林资源保护、利用、更新、监督管理的法定职责，应对擅自改变林地用途、破坏林地资源行为作出相应的行政处罚。基于此，天全县检察院依法向天全县林业局发出天检行公（2019）51182500043号检察建议书，要求该局依法履行法定职责，对天全县二郎山生态旅游开发有限公司违法占地建设的行为进行查处，恢复被侵占的林地。同时，加强对景区林地资源保护，加大巡查监管力度，对涉及非法占地建设的行为及时制止。

【行政机关履职情况】

2020年2月20日，天全县林业局对天全县人民检察院公益诉讼检察建议书进行了回复。回复表示，县林业局收到天全县人民检察院检察建议书后，联合天全县森林公安局对案件进行了调查核实。天全县二郎山生态旅游开发有限公司擅自改变林地用途面积共计1.7558公顷，其中0.6662公顷已作出行政处罚，剩余的1.0896公顷天全县林业局已于12月10日向天全县二郎山生态旅游开发有限公司发出林业行政处罚决定书(天森公林罚决字[2019]第33号)，处罚内容为：1、2020年12月31日前恢复擅自改变林地用途原貌; 2、罚款272400元。同时，县林业局已对资源保护管理措施进行了落实。一是规范项目建设使用林地行为。全面掌握全县涉林重点建设项目实施进度，按照“提前介入、高效服务，服管结合、依法加快”的要求，在建设项目事前做好政策咨询宣传，督促指导、涉林审核审批服务保障，确保项目业主依法办理使用林地手续。加强项目日常监管，及时制止出现的违法使用林地行为。涉及临时使用林地的督促项目业主及时恢复林业生产条件并归还林权所有者，对违法使用林地行为坚决依法打击。二是建立日常动态巡查监管、年度卫星图片检查和有奖举报制度。加强辖区内森林资源监督管理工作。建立林地使用台账，掌握辖区内使用林地建设项目名称、林地性质、林地用途等信息。充分使用遥感技术手段进行森林监督管理。对每年移交的疑似图斑，组织技术单位开展现地验证核实工作，对涉及违法使用林地行为及时制止、处罚。建立有奖举报制度，畅通举报渠道。三是广泛开展林业普法宣传教育活动，大力普及全民的林业法律知识和生态保护意识。采取形式多样开展森林保护法律法规，森林防火、野生动植物保护等法律法规宣传。四是以专项行为为抓手，严厉打击涉林违法犯罪行为。通过专项行动，有力震慑涉林违法犯罪分子，确保林区生态环境安全。

【办案效果】

根据跟踪回访，天全县二郎山生态旅游开发有限公司已向天全县林业局缴纳罚款272400元。修复区域生态环境，恢复林地用途原貌的进程在天全县林业局的督促下正在稳步推进中。

【指导意义】

良好的生态是人民群众的共同期待。在生态环境领域保护的不断发展与扩张背景下，行为人破坏生态环境的行为通常具有刑事违法性和行政违法性的复合性特征。在案件的不同办理阶段，行政责任与刑事责任的转化适用和衔接十分重要。对于涉刑案件，不能因公安机关不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚而停止相应的行政处罚，使违法者逃脱应有的制裁。

林地是森林资源的重要组成部分，是林业经济可持续发展的重要物质基础。公民擅自改变林地用途，破坏森林资源，检察机关作出不起诉决定的，对被不起诉人刑事处罚的免除并不意味着着行政处罚或民事责任的当然免除。因此，对破坏林业资源及生态坏境的行为，行政机关应当及时查处。否则，不仅损害国家和社会公共利益，而且破坏行政管理秩序，影响执法的公正性和权威性。

在公益诉讼工作的推动过程中，天全县人民检察院充分调动其他业务部门发现和移送公益诉讼线索，形成工作合力，以行政公益诉讼诉前检察建议的形式督促林业主管部门依法履职，使生态环境破坏者得到应有的惩治，受损的生态环境得到及时的治理。检察机关通过诉前检察建议的形式履行行政公益诉讼职能，及时纠正行政机关在生态环境领域中侵害国家及社会公共利益的违法行为，使受损的生态环境有效治理恢复，体现出公益诉讼极大的制度优势。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条

《中华人民共和国森林法》第十八条

《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条